海綿城市的內涵

國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見（國辦發（2015）75號文）指出，“海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式”。

近年來，傳統粗放型的城市開發建設，導致河流、湖泊、綠地等生態環境不同程度受損，地面硬化面積大幅增加，破壞了城市原有的自然生態和水文特征。城市開發建設后，原本可以大量滲入地下的雨水在短時間內形成徑流，經管渠、泵站等“灰色”設施集中快速排放，往往造成排水系統不堪重負發生內澇，大量雨水不能入滲和有效利用。生態環境受到破壞的城市，普遍存在逢雨必澇、水生態惡化、水資源緊缺、水環境污染、水安全缺乏保障等一系列問題。因此城市建設必須轉變發展理念和方式，要在保護生態的基礎上建設發展。建設海綿城市是解決這些系列問題的重要出路。海綿城市以生態文明為指導思想，有助于搞好城市的合理布局、完善基礎設施、改善環境，有助于協調好社會、經濟、環境與發展的關系，對探索建立符合我國國情、既能體現城市社會、經濟、自然協調融合，又能滿足當前我國城市要求的城市發展建設，具有重要的理論和實踐意義。

海綿城市建設強調綜合目標的實現，注重通過機制建設、規劃統領、設計落實、建設運行管理等全過程、多專業協調與管控，利用城市綠地、水系等自然空間，優先通過綠色雨水基礎設施，并結合灰色雨水基礎設施，統籌應用“滯、蓄、滲、凈、用、排”等手段，實現多重徑流雨水控制目標，恢復城市良性水文循環。

（1）海綿城市建設應采用優先保護和科學開發相結合的低影響開發方法。首先，應最大限度地保護城市開發前的海綿要素，如原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態敏感區，并留有足夠涵養水源、應對較大強度降雨的林地、草地、湖泊、濕地，維持城市開發前的自然水文特征。其次，合理控制開發強度，并通過LID（低影響開發）設施建設，控制城市不透水面積比例，促進雨水的滲透、儲存和凈化，最大限度地維持或恢復城市開發前的自然水文循環。

（2）海綿城市建設應統籌低影響開發雨水系統、城市雨水管渠系統及超標雨水徑流排放系統。狹義的低影響開發雨水系統主要控制高頻率的中小降雨事件，以生物滯留設施（雨水花園）、綠色屋頂等相對小型、分散的源頭綠色雨水基礎設施為主，廣義的低影響開發雨水系統還包含濕塘、雨水濕地、多功能調蓄設施等相對大型、集中的末端綠色雨水基礎設施，以實現對高重現期暴雨的控制。雨水管渠系統主要控制1~10年重現期的降雨，主要通過管渠、泵站、調蓄池等傳統灰色雨水基礎設施實現，也可結合狹義的LID雨水系統來提升其排水能力。而高于管渠系統設計重現期的暴雨，則主要通過超標雨水徑流排放系統（也稱大排水系統）和廣義的LID雨水系統實現，包括自然水體、地表行泄通道和大型多功能調蓄設施等，并通過疊加狹義的LID雨水系統與雨水管渠系統，共同達到20~50年一遇甚至更高標準的城市內澇防治目標。因此，這三個子系統不能截然分割，需通過綜合規劃設計進行整體銜接。

（3）海綿城市建設應在明確責任主體的前提下多部門多專業高度協作才能實現。城市人民政府作為落實建設海綿城市的責任主體，應統籌協調規劃、國土、排水、道路、交通、園林、水文等職能部門，在各相關規劃編制過程中落實海綿城市建設的相關內容；城市建筑與小區、道路、綠地與廣場、水系雨水系統建設項目，應以相關職能主管部門、企事業單位作為責任主體，落實有關雨水系統的設計。城市規劃、建設等相關部門在進行具體設計時應在施工圖設計審查、建設項目施工、監理、竣工驗收備案等管理環節加強審查，確保海綿城市建設的相關目標與指標落實。

總之，海綿城市建設是一種基于生態文明理念下的城市發展模式，也是宜居城市建設的重要方面。在城市新區、各類園區、成片開發區，應全面落實海綿城市的建設要求。在老城區，則可結合棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區有機更新等，將排水防澇、黑臭水體治理等突出問題作為一個系統工程來綜合治理。在規劃設計和建設過程中，忌條塊分割、各司其政，避免城市管理體制碎片化等問題。當然，海綿城市也不是孤立存在的，需要在大數據時代背景下，與現有的智慧城市、園林城市、生態城市、宜居城市等眾多城市發展模式有機結合，共同營造自然生態的、文明發達的可持續城市。

國外海綿城市建設有哪些經驗可以借鑒

在城市雨水管理領域中，國外尤其是美國、德國、英國、新西蘭等發達國家在幾十年前便開始關注并研究雨水問題，經歷一系列雨水管理體制改革后，最終都形成順應自然的可持續發展管理體系。如美國提出的最佳管理實踐（Best Management Practices），起初以控制徑流污染為主要目標，主要通過雨水塘等末端措施發揮作用，但單純依靠這種相對集中的處理方式，并不能有效解決相應的水環境問題，也難以恢復良性水文循環，還存在投入大、效率低、實施困難等問題。針對這些不足，隨即提出了低影響開發（Low Impact Development）的理念，旨在從源頭利用小型、分散措施恢復場地開發前水文循環，更加經濟、高效、穩定地解決徑流減排、徑流污染和合流制溢流污染等問題。針對LID在應對大流域、較大暴雨事件的能力還顯不足、涵蓋的措施也不夠全面等問題，近年來又逐漸提出綠色（雨水）基礎設施（Green Infrastructure，GI 或Green Stormwater Infrastructure，GSI）的理念。英國等歐洲國家提出并推廣可持續排水管理（Sustainable Urban Drainage System），則是指基于可持續發展的理念，從源頭、過程和末端入手，對雨水地面排放實施有效管理。澳大利亞提出的水敏感城市設計（Water Sensitive Urban Design），將水作為城市規劃和設計的敏感性要素，減少城市建設對自然水循環的負面影響，保護自然水生態系統。

盡管BMPs、LID、GSI、SUDS、WSUD等技術體系有所差異，但核心都是一致的，即如何實現可持續的城市雨水系統設計。發達國家這些實踐的共同點：一是尊重自然、順應自然，盡可能減小城市開發建設帶來的生態環境影響，恢復城市自然徑流特征。二是通過源頭減排、過程控制和末端處理等措施，優先利用綠色雨水基礎設施，并重視地下管渠等灰色雨水基礎設施的建設，綠色與灰色相結合，綜合達到排水防澇、徑流污染控制、雨水資源化利用等多重目標。三是工程措施與配套管理政策、制度相結合，強調規劃優先、多部門與跨專業協作及公眾參與。

海綿城市建設與發達國家雨水管理實踐理念、目標、措施相似，且符合中國的“天人合一”的哲學思想和價值觀，更易被老百姓接受。不僅如此，海綿城市將城市雨水問題作為切入點，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，從水安全、水資源、水環境、水生態等目標出發，推進區域整體治理，是解決大城市病的一種新型的、重要的城市發展方式。海綿城市從內涵、目標、技術路線、實現途徑等方面更豐富，更具有系統性和戰略高度。

特別注意，海綿城市不等同于低影響開發，不等同于水利工程建設。在海綿城市建設過程中應避免簡單地按此理解來進行規劃設計與實施。要銜接好低影響開發雨水系統、雨水管渠系統、超標雨水徑流排放系統等三個系統的關系，做好總體規劃和頂層設計，從系統全局出發，對海綿城市建設的各方面、各層次、各要素統籌規劃，將低影響開發核心理念與海綿城市建設規劃控制目標有機銜接，通過規劃豎向關系形成完整的系統，為海綿城市的建設效果提供有力保證。

探索以雨水年徑流總量控制率為核心控制指標的區域雨水排放管理制度

從雨水系統構建方面來看，海綿城市建設旨在通過“綠色優先、綠灰結合”這一指導思想，通過“源頭-中途-末端”等多層次的控制措施結合、“地上-地下”設施相結合、工程措施與非工程措施相結合，實現多目標的雨水系統，包括雨水徑流總量控制、污染控制、雨水資源利用、峰值流量控制等多個分目標。這些目標之間既有區別，也有聯系，它們既各司其責，又相互貢獻。通過這些綜合控制目標，才能有效地實現海綿城市更高層次的目標，即良性的水文循環、良好的生態系統、優美的城市景觀等。一般來講，徑流污染控制目標、雨水資源化利用目標大多可通過徑流總量控制實現，徑流總量控制可以有效削減峰值流量，修復水生態，所以，在所有目標和控制指標中，可優先選擇雨水年徑流總量控制率作為海綿城市規劃控制目標中的重要目標之一。

“雨水年徑流總量控制率”的數值大小來源于對某地近幾十年日降雨量數據的統計分析結果，實為“多年平均降雨總量控制率”，但考慮后者可能會讓人產生“人工控制降雨”和“人定勝天”的理解，存在歧義，故在術語上選擇采用前者。在實際工程實施過程中，該指標的落實實為通過控制一定“設計降雨量”產生的徑流來實現，相關雨水設施的設計規模也是按照設計降雨量標準通過徑流體積法計算確定的。

基于徑流總量這一核心指標，應積極探索構建區域雨水排放管理制度，并根據受益者付費的原則，構建雨水管制與激勵機制，形成海綿城市建設可持續的投融資與公眾參與機制，從規劃設計、建設、維護管理的各環節進行制度把控，充分發揮相關法律政策、規范標準的作用，保障海綿城市建設有效實施。

□李俊奇 王文亮

來源：中國建設報