來源：中國建設報

PPP（公私合作）模式從2013年下半年升溫，不僅中央政府各部門開始力推PPP模式，地方政府也開始熱衷該模式，擬上馬的項目大為增加。PPP模式現已逐漸成為助推城市基礎設施建設和公用事業發展的重要利器。但是，如果認為拍拍腦袋就能搞好PPP模式，那絕對是要出問題的。總結筆者實施過的類似項目的經驗，PPP模式若要發展好，做好前期工作至關重要。

前期工作的重要性從一些項目案例中即可見端倪。福建某大橋BOT項目就是一例。該項目是上世紀90年代民營資本進入市政公用設施領域的一個典范。但是在20年間，政府和投資人之間總在扯皮。究其原因，表面上看是客觀條件發生了變化，新建的幾座大橋改成免費，影響了當初原本收費的該大橋的收益情況；投資人的訴求沒得到滿足，如投資人想要項目兩側的土地做開發被拒絕等。但更深層次的原因還在于前期工作準備不足。當時投資人與政府之間沒有簽訂合作協議，只有一紙公文，很多情況和問題都沒有預先考慮周全，也沒有進行詳細約定。在項目實施過程中，出現問題亦沒有采取后評估等更加科學的方式進行解決。

當然，該大橋項目存在問題也與當時的歷史條件有關，那時沒有幾個人懂PPP模式。現在PPP模式在我國經過30多年的發展和實踐，應該說已經積累了相當豐富的案例和經驗。但是，從筆者實施咨詢項目的情況來看，許多地方負責人對于PPP模式還是一知半解，不能遵循其科學的規律和方法，表現最為突出的就是不按規矩辦事和急于求成。舉一個例子，東北某地實施一個特許經營項目，政府希望在2個月內完成招標工作確定投資人。實施方案中有關項目條件的設定上，政府有關部門堅持按照其之前與投資人接觸所知曉的情況，設定較高的條件，考慮不夠周全。同時，招標文件也未經各部門詳細討論就倉促發售。結果因項目條件設定太高導致參與投標的人很少。在談判過程中，政府方面看到40多頁的協議就覺得太過詳細，認為應當大幅精簡，總希望幾個小時就搞定談判，對于一些存在分歧的問題，不愿意深究，直接答應投資人的條件或者不進行約定，留下很多隱患。在后期執行過程中，遭遇投資人違約，項目推進十分緩慢。

無數的項目案例均能夠說明，如果前期工作不愿多花一點時間細致準備，那么后期實施過程中若出現問題，就算花費數倍甚至幾十倍的時間可能都解決不了。時間的損失只是比較小的一方面。在實踐中，因為前期工作缺失或者沒做到位，導致后期遭受巨大的經濟損失或造成政府信譽無可挽回的損害的案例更是比比皆是、觸目驚心。因此，現階段要想真正推廣好PPP模式必須充分重視前期工作。前期工作涉及的項目可行性論證、盡職調查、財務測算、實施方案編制和上報審批、協議擬定、招商文件發布、談判、簽約等各個環節都不能掉以輕心，其中特別要注意把握好以下幾個關鍵點。

首先要算清財務賬。財務賬是PPP項目的核心問題，主要是關于價格、補貼水平和其他優惠政策等商務條件的設定，實質上就是投資人的回報問題。投資回報既要考慮公共利益，又要保證投資人合理的收益。回報太低，吸引不了投資人；回報太高，對政府領導形成政治壓力，財政最終也無力承擔，扯皮就在所難免。算清財務賬的前提是做好盡職調查，要對項目有關投資、設計、技術、工藝等各方面搞清楚。如果是已有資產轉讓項目，還需要對項目以往的運行情況進行深入調查，對歷史運行成本費用情況進行掌握。通過編制財務模型，采用通行的現金流折現的方法，可以測算出不同收益率水平對應的價格，并將測算結果與行業水平進行橫向比較，評估回報水平的高低，為設定項目商務條件特別是利益分配機制提供基礎，做到心中有數。

其次做好招商準備工作。要通過競爭機制，讓投資人之間充分競爭，產生一個較為合理的價格和補貼水平，從而使投資回報處于合理區間。為提高競爭度，應當做好招商準備工作。要準備好招標或招商文件，文件要全面而詳細，包括投資人須知、相關協議和參考資料等，文件編制過程中應邀請相關政府部門進行充分討論和修改完善。同時，要加大宣傳力度，在重要的媒體上廣泛推介，向行業投資人進行介紹，爭取吸引更多的投資人參與。

最后是簽訂完善的協議。協議是規范PPP項目合作雙方最重要的法律文件，前面提到的福建某大橋項目根本就沒有協議，這是導致后來長期扯皮的重要根源。一個好的協議應當是全面而完善的，其重點主要在于劃清責權義務、設計好利益分配機制、界定好項目風險和解決措施。劃清責權義務，就是要把投資人投資建設范圍、維修維護責任、建設和運營要求等約定清楚，政府方應承擔的責任也要界定好。設計好利益分配機制，就是要做到合作共贏，使投資人的收益保持在合理范圍。如北京地鐵四號線PPP項目的協議中就規定，如果實際客流連續3年低于預期客流，政府要向PPP公司進行補償；如果實際客流超過了預測的客流，PPP公司要把利潤和政府進行分享。界定好項目風險和解決措施，就是盡量將各種可能發生的情況都進行考慮，包括對各方有利和不利的情況、不可抗力、各方可能存在的違約情況等，并規定相應的具體可行措施。

PPP模式的運作是一件非常專業的事情，需要專業的團隊和組織。僅憑一知半解，憑著感覺來實施，很難達到理想的結果。因此聘請專業機構協助項目實施是一個可行的方法，可以達到事半功倍的效果。我國第一個軌道交通特許經營項目——北京地鐵四號線PPP項目之所以能取得成功，原因之一就是使用了專業的顧問團隊。在該項目長達2年的前期工作中，始終有一個包括咨詢機構、律師事務所、技術顧問和財務顧問等在內的顧問團隊在提供專業服務。相信隨著PPP模式的逐步推廣和人們認識的不斷提高，越來越多的人會意識到前期工作的重要性，專業機構的作用也能得到更多的發揮。