科學推進城鎮化 大幅度提高城市建設的質量和水平

——在中國科協“創新城市工作與多學科協同共治研討會”上的發言

中國土木工程學會理事長 郭允沖

（2016年1月15日）

 工業化創造供給，城鎮化創造需求。當前我國很多行業已出現供過于求、產能過剩。積極地科學地推進城鎮化建設可以釋放大量的有效需求，可以促進經濟持續較快發展。大幅度地提高城市建設的質量和水平，既可以改變經濟粗放發展的模式，大幅度地減少能源、資源的消耗，大幅度減少污染排放，又可以大幅度提高城市的美觀、宜居，促進城市的可持續發展。

當前城鎮化和城市建設存在不少問題：一是城鎮化質量不高，雖然2014年城鎮化率已達54.77%，但按照戶籍統計2014年的城鎮化率則只有35.9%；二是城鎮化的壓力很大，任務很艱巨，今后還有幾億農村人口要逐步進入城鎮；三是存在三個不協調，第一個是城、鄉經濟社會建設嚴重不協調，2014年農村與城鎮人均收入比例為1：2.92；第二個是大、中、小城市發展不協調，特大城市、大城市畸形發展，大城市病很突出，小城市發展不夠；第三個是地區之間特別是東西部地區之間城鎮發展不協調。特別是北京、上海等特大城市人口遠遠超過其資源、交通、環境等承受能力；四是城鄉規劃缺乏科學性、前瞻性、可操作性、嚴肅性、權威性，經常朝令夕改，變來變去，特別是市委市政府主要領導調整后容易出現這種情況，造成大量的重復建設和浪費；五是城鄉規劃城鄉建設的標準不高，道路、橋梁、房屋建筑的標準太低；六是城市建設中各行業各專業之間統籌協調性差，突出的是各種地下管線各搞各的分別下地，如上水、下水、燃氣、強電、弱電各搞各的，造成大量重復建設、大量浪費；七是城市地下空間資源開發建設沒有統一規劃，大多數跟著項目走，造成標準不一，二次開發、三次開發，既浪費了地下空間資源，又增加了工程建設的風險和建設成本；八是工程建設質量不高，有的質量通病多，有的造成質量事故或質量問題。有人形容我國城市建設是十二個字：“建得快、拆得快，拆得快、建得快”。我國標準規范規定，一般房屋建筑的設計使用壽命為50年，重要建筑設計使用壽命為100年。而正是由于上述原因，我國城市房屋建筑的實際使用壽命遠達不到這個標準，有的認為我國城市房屋建筑實際壽命只有二、三十年。而西方國家100年以上的建筑為數不少，甚至還有幾百年的建筑。

2014年我國GDP占世界的13.43%，而2014年我國水泥消耗占世界的59.8%，2014年我國鋼材消耗占世界的49.5 %，其中40%多為建筑鋼材（詳見下表）。

                                         2014年有關數據

項目

GDP（萬億美元）

水泥（億噸）

粗鋼（億噸）

世界

77.3

41.80

16.62

中國

10.38

25.00

8.227

占世界比例

13.43%

59.80%

49.5%

水泥和建筑鋼材主要是用來搞工程建設的，為什么要消耗這么多水泥和建筑鋼材？是不是存在重復建設、低效建設、無效建設？值得我們深思。

假如一個建筑100年不拆，就建筑本身而言，在這100年里只產生一個單位GDP，只消耗一個單位的能源、原材料，只造成一個單位的污染；如果100年內拆了重建四次（假設建筑規模不變），則產生了五個單位的GDP，消耗了五個單位的能源、原材料，造成了五個單位的污染。這對地方經濟來說，似乎既增加了GDP，又帶動了能源、原材料產業，還增加了就業，繁榮了經濟。但從全社會角度看，造成極大浪費，還極大地破壞了環境。

近年來，北京等城市大氣污染比較嚴重的現象引起了大家的極大關注。大氣污染從最終來源可分為：自然的，如火災、火山爆發等；人為的，如工業廢氣排放、汽車尾氣等。從污染源的存在狀態可分為：氣溶膠狀態污染物，如粉塵、煙霧等；氣體狀態污染物，如二氧化碳（CO2）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物等。據研究統計分析，這些污染物，除了汽車尾氣、工程施工粉塵外，主要來自人為的工業廢氣排放。大氣分為對流層、平流層、電離層，地面以上至11公里為對流層，對流層集中了大氣3/4的質量和90%的水汽，大氣的活動主要在對流層。因此，一般認為少量的大氣污染主要發生在污染源產生的城市及其附近上空，而大量的長期的大氣污染會在對流層大范圍內流動，有的會形成全球性的污染。從2000年至2011年，工業廢氣排放從13.8萬億M3增加到67.5萬億M3，年均增長19.06%。工業廢氣排放主要來源于燃煤、鋼鐵、水泥等行業，燃燒1噸原煤約產生1.9噸CO2，我國燃煤產生的CO2占全部CO2的77.8%。據分析SO2來源，燃煤發電占47.52%，鋼鐵占10.64%，水泥占13.26%，燃煤、鋼鐵、水泥三個行業的SO2排放占總量的71.42%。2014年我國GDP占世界13.43%，水泥占59.8%，鋼材占49.5%，而鋼材中約40%多是建筑鋼材，水泥、建筑鋼材主要是用于城市建設工程建設的，為什么要消耗這么多的水泥、鋼材？城市建設、工程建設的粗放可見一斑。

所以，要必須科學地推進城鎮化，要全面地大幅度地提高城市建設的質量和水平，要做到以下七個方面:

一是完整意義的城鎮化。現在的城鎮化率在統計上似乎不盡科學，現在又提出要實現人的城鎮化，實際上城鎮化本來就是指人，城鎮化率也是對人統計計算的，只不過統計入城鎮化的不少人沒有真正意義的城鎮化，沒有享受城市居民待遇。這主要與戶籍制度有關，只有改革戶籍制度，才能逐步實現完整意義的城鎮化、真正的實實在在的城鎮化。

二是要做到三個協調。一個是城市和農村經濟的協調發展，沒有農村經濟的協調發展，沒有農業現代化，城鎮化是不可持續的；第二個是大、中、小城市的協調發展；第三個是地區之間特別是東西部地區城市的協調發展。要通過制定有區別的產業政策，制定有區別的節能環保標準、市場準入門檻，有區別的稅收政策等，適當控制大城市的發展，支持中小城市發展，特別是要重點支持小城鎮和西部地區中小城市的發展。

三是要全面提高城鄉規劃的科學性、前瞻性、可操作性。城鄉規劃制定要充分研究論證，充分聽取各方面意見，使之真正具有科學性、前瞻性、可操作性，并且要提高城鄉規劃的法律權威性、嚴肅性，一經列入規劃，一經立法，不能隨意更改，不能隨意亂拆亂建。

四是要全面提高城市建設的質量標準，全面提高城市道路、橋梁、房屋建筑的設計標準，提高設計壽命。比如一般建筑設計壽命由50年提高到100年，重要建筑由100年提高到200年。

五是要大幅度提高工程建設的質量標準，要大幅度提高混凝土質量、門窗質量、墻體保溫材料質量等。

六是城市建設中各行各業都要統籌協調，整體推進，特別是上水、下水、燃氣、強電、弱電等地下管網建設要統籌協調，逐步統一建設地下管廊。要把地下空間資源開發與地上空間資源開發一樣，統一統籌規劃、統一規劃標準，統籌開發建設。

最后，也是最重要的，就是要提高城鄉規劃、城市建設、工程建設質量標準的立法層次，要修改《刑法》、《建筑法》，要通過立法和執法監督，使城市規劃、城市建設、工程建設必須達到設計標準，達不到標準的不準建設，擅自建設的要給予嚴厲處罰；已建成的道路、橋梁、房屋建筑等達不到設計壽命的不許拆除，擅自拆除的屬違法犯罪，要進行嚴厲處罰，包括刑事處罰。只有這樣，才能真正提高城鎮化的水平，才有可能真正提高城鄉規劃、城市建設的質量和水平，才有可能大幅度減少亂拆亂建，大幅度減少重復建設，大幅度減少能源原材料的消耗，大幅度減少生態環境的破壞，才能真正實現城鎮化和城市建設管理的可持續發展。